создать законченную систему услуг, эта группа начинает разоряться.

Автобусные компании вытеснили с рынка компанию "Метрополитен" и в свою очередь
были вытеснены к 1965 г. владельцами автобусов, уступившими место новым
пиратам 20 лет спустя. История транспорта представляет собой заколдованный
круг банкротств, за которые в значительной степени ответственна правовая
система, созданная государством.

Однако правовая система никогда не рассматривалась как проблема. Люди
предпочитали клеймить внелегалов, бюрократию или правительство. Между 1926 и
1984 г. ответственность за транспорт передавалась из рук в руки пятнадцать
раз: за ветвью исполнительной власти, которая курировала транспорт до 1921 г.,
последовало Министерство муниципального транспорта в 1926 г., Министерство
общественных работ в 1927 г., Министерство дорог и автотранспорта в 1929 г.,
Управление омнибусов Министерства дорог и автотранспорта в 1934 г.,
Координационный совет по транспорту в 1942 г., Министерство наземного
транспорта и перевозок в 1946 г., Министерство перевозок в 1963 г.,
Министерство городских перевозок и Министерство наземного транспорта в 1969
г., Министерство перевозок в 1972 г., преобразованное в следующем году в
Исполнительный комитет наземного транспорта и Министерство наземных перевозок
в 1981 г.

Дело, видимо, в том, что на протяжении многих лет правовая система не
позволяла проявляться громадной энергии и предпринимательскому таланту
легальных и внелегальных предпринимателей. Похоже, что система создана для
взаимодействия лишь с очень малым количеством заинтересованных групп, а не с
предпринимателями в целом. Официальное признание перевозчиков рассматривается
не как право, а как привилегия, даруемая в обмен на принятие политического
вмешательства и многочисленных тягот, включая контроль платы за проезд.

Такая ситуация полностью изменила поведение водителей транспорта и переместила
конкуренцию в области транспортных услуг со стоимости и качества на
безопасность. Вместо снижения цен на билеты и повышения качества и комфорта,
многие годы методами конкуренции были уменьшение безопасности и уплата взяток
чиновникам. Одной из многих привилегий, полученных в обмен на подчинение
правительственному контролю, было ослабление требований к безопасности со
стороны властей. Когда правительство постановило, что водители автобусов
должны платить лишь 10% суммы штрафов, налагаемых полицией, или когда оно
запретило полиции задерживать автобусы при почти любых нарушениях правил
движения, оно в действительности снизило стимулы к безопасному поведению.

Попытки судов косвенно наказывать нарушение правил безопасности через
предъявление гражданских исков были сорваны тем же самым путем.
Законодательство четко определяет контрактную ответственность, а именно
ответственность водителя транспортного средства за его пассажиров, и
внеконтрактную ответственность, т.е. ответственность водителя перед остальными
участниками уличного движения. Однако юридические процедуры настолько
запутанны, а наказания столь смехотворны, что затраты на привлечение водителя
к суду намного превышают получаемые выгоды. Другими словами, система такова,
что государству проще установить детальный контроль над транспортными
услугами, чем создать надлежащую инфраструктуру как для пассажиров, так и для
других участников дорожного движения.

Все вышеописанное сделало систему перевозок в Перу одной из самых опасных в
мире, гораздо опаснее, чем в крупных городах Европы. В дорожных происшествиях
в Перу гибнет в 11 раз больше людей, чем в ФРГ, и в 19 раз больше, чем в
Великобритании. В 1984 году одна авария со смертельным исходом приходилась в
Лиме на 260 автомашин, в ФРГ -- на 2183 и в Англии -- на каждые 3729
автомашин. Эти потрясающие цифры характеризуют еще и величину материальных
потерь общества, которая составила в 1984 г. 9,15 млн. долл. Такую цену
перуанское общество вынуждено платить, поскольку целью государственных
расходов является политический контроль над водителями, а не технический
контроль над транспортными средствами. Сложившаяся ситуация привела к крушению
надежд и огромному разочарованию тысяч индивидуальных водителей, которые
благодаря только своему труду и сбережениям обеспечивали 91% массовых
перевозок.

Эти проблемы могут навести на мысль, что внелегальный транспорт должен быть
полностью заменен общественными транспортными корпорациями, нацеленными на
соблюдение стандартов безопасности и качества. Но такое решение потребовало бы
грандиозных затрат. Институт подсчитал, что если бы государство решилось
исключить или запретить внелегальный транспорт, то лишь 9 из каждых 100 машин
общественного пользования смогли бы выйти на линию и обслужить лишь 21 % тех,
кто ежедневно пользуется этой услугой. Резкое сокращение городских
пассажирских перевозок очень тяжело ударило бы по беднейшим слоям населения. В
некоторых внелегальных поселениях практически замерло бы движение.

Чтобы заменить внелегальный парк автобусов государству в 1984 г. пришлось бы
выложить 620 млн. долл. -- 41,2% всех государственных инвестиций в стране.
Плюс ежегодное инвестирование в среднем еще 49 млн. долл., чтобы удовлетворять
рост спроса на транспорт. При сохранении существующей платы за проезд это
потеря 93 млн. долл. в год. Короче говоря, инвестиции для замены внелегалов
увеличили бы и без того огромный бюджетный дефицит еще на 7,2%. И это без
учета соответствующей инфраструктуры (заправочные станции, ремонтные
мастерские и т.д.), которая потребовала бы не менее 400 млн. долл.

Остаются нерассмотренными еще несколько вопросов. Почему водители-внелегалы не
могли получить законный статус без нарушения закона? Почему они получили лишь
фактическое признание, но так никогда и не обрели вполне законного положения,
которое обеспечивало бы им надежную независимость, хотя их деятельность в
точности отвечала целям государства? Почему, когда они добились некоторой
легализации, это привело их к банкротству? Почему перуанское общество не
смогло определить истинные причины хаоса в транспортной системе и вместо этого
принялось осуждать водителей-внелегалов? Мы убеждены, что эти проблемы
порождены правовой системой Перу, рассмотрению которой и посвящаются следующие
главы.


Глава 5. Издержки и значение закона