Я.Паппэ
О СТАТУСЕ АКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ПЕРЕХОДНОМ ОБЩЕСТВЕ


-------------------------------------------------------------------------------
Института коммерческой инженерии "Как это делается: финансовые, социальные и
информационные технологии", выпуск 3, апрель 1994 года.
-------------------------------------------------------------------------------
сентябре 1992 года с двумя депутатами бывшего Верховного Совета (один из
которых является теперь депутатом Государственной Думы). Выслушав традиционные
плачи о неисполнении принятых Верховным Советом законов, я спросил: "А почему,
собственно, соображения (пусть даже принятые голосованием и напечатанные в
газетах) временных депутатов временного органа власти, действующего на
основании временной Конституции, кем-то, кроме них самих должны приниматься к
исполнению?" "А потому, - был ответ - что орган власти этот именуется
законодательным, соображения эти именуются Законом, и в случае нарушения
Закона на его защиту автоматически должна вставать вся мощь государства, в том
числе репрессивная. И если это не делается, то только потому, что у нас плохая
исполнительная власть."

"А где это вы видели, чтобы вся мощь государства автоматически вставала на
защиту Закона?" "Ну, например, до 1985 года в СССР, только законы тогда
именовались Постановлениями ЦК." И тут мы вместе стали вспоминать прошлую
жизнь и выяснили, что...

Никакого автоматизма в СССР не было, даже если признать, что всевластие ЦК
было. Решения по различным экономическим и социальным вопросам принимали одни
отделы ЦК, а "включал" репрессивный аппарат для наказания нарушителей другой -
отдел административных органов. И включал только после того, как на самом
верху - на Секретариате или в Политбюро - решалось, было ли нарушение
целесообразным или нет, значительным или нет, простительным или нет. И никаких
"законных", то есть регулярных, формальных способов принятия этого решения не
было. А нарушений "ради дела" было сколько угодно, они считались доблестью и
иногда даже поощрялись. (Сказанное касается нарушений на уровне примерно
министра. Для более низких уровней вместо Политбюро читай - Бюро обкома или
райкома.)

Ну, хорошо, сказали мне, в СССР автоматизма не было. Но ведь "у них" на
законопослушном Западе он все-таки есть. Но оказалось, что и там все не так-то
просто. Во-первых, факт нарушения закона фиксируют не законодатели, а судьи.
Во-вторых, фиксируют только при наличии и по обращению конкретного
потерпевшего (за исключением уголовного права). В-третьих, в тех странах, на
которые мы привыкли ссылаться, действует прецедентное право и процедура
толкования закона там далеко не формальна. Можно даже сказать жестче: большую
часть частного права (то есть норм, не касающихся отношений с властью) творит
не парламент, а суд.

И, наконец, нужно вспомнить восходящее еще к Хайеку разделение на
законы-правила и законы-команды. Первые обычно обращены к гражданам и
негосударственным юридическим лицам и содержат некоторые ограничения на их
поведение. Вторые, как правило, содержат предписания о характере действий (или
даже целей) органов власти, то есть обращены властью к самой себе.

Типичный пример закона-команды - законы о государственном бюджете. Сюда же
относятся законы о занятости, о границах бюджетного дефицита, о стабильности
национальной валюты и т.д., которых в ХХ веке было принято не по одному
десятку во всех развитых странах.

И если законы-правила трудно нарушить безнаказанно, то с законами-командами
все наоборот. Трудно найти правительственного чиновника, который был бы
уволен, например, только за то, что дефицит государственного бюджета не
уменьшился к установленному законом сроку до установленного в законе размера.

Но как бы то ни было, а эмпирический факт есть эмпирический факт: уровень
законопослушности (и граждан, и органов исполнительной власти) на Западе
качественно отличен от российского. И для его объяснения у автора возникла
следующая гипотеза: _законы (то есть законодательные акты законодательной
власти)_ - это _нечто принципиально разное в стабильном и в переходном
обществе._

В стабильном обществе (каковым является современный Запад) _закон есть способ
фиксации чего-то уже существующего_. Принятие закона означает чаще всего, что
общество решило признать обязательными для всех своих членов некоторые нормы,
которые уже сложились и приняты большинством. Банки, биржи, торговые дома
существовали сотни лет, вырабатывая правила поведения и взаимоотношений внутри
сообщества. И лишь потом эти правила были зарегистрированы и освящены
государством в виде законов. А вот пример из современной жизни.
Законодательство об авторских правах на компьютерные программы было принято в
США, когда: а) рынок компьютерных программ сложился, то есть появились десятки
тысяч производителей и десятки миллионов покупателей; б) отсутствие
регулирующих законодательных актов стало называться и производителями, и
покупателями одним из основных тормозов развития данной сферы деятельности; в)
судами уже были рассмотрены десятки исков по поводу авторских прав на
компьютерные программы и выявились основные затруднения.

Основной режим работы законодательной власти в стабильном обществе - _режим
рефлексии_, отслеживания потребностей регулиро вания в тех или иных сферах
деятельности, а затем формализация и легитимизация уже найденных обществом
регулирующих процедур.

Парламентарии, конгрессмены, сенаторы, депутаты в стабильном обществе скорее
не законодатели, а "законоискатели". Их задача - вовремя "услышать" те
процессы, которые происходят в обществе, а вовсе не указать путь. Существует
целый ряд институтов, также работающих в рефлексивном режиме и помогающих
законодательной власти, в частности, пресса (которая по принципу не формирует
общественное мнение, а сообщает новости как они есть) и уже упоминавшиеся суды
(наглядно демонстрирующие характер возникающих конфликтов).