Как только предприятие перестает управляться в соответствии с мотивом прибыли,
появляется необходимость принять другие принципы ведения его дел. Городские
власти не могут просто сказать управляющему. "Не беспокойся о прибыли". Они
должны дать ему более определенные и точные распоряжения. Какими могут быть
эти распоряжения?
Сторонники национализированных и муниципализированных предприятий обычно
отвечают на этот вопрос достаточно наивно: "Задачей государственного
предприятия является предоставление обществу полезных услуг". Но проблема не
так проста. Предоставление полезных услуг является единственной задачей любого
предприятия. Но что означает этот термин? Кто, применительно к
государственному предприятию, должен решать, является ли услуга полезной? И
что еще важнее, как мы узнаем, не слишком ли много заплачено за
предоставленные услуги, т.е. не отвлечены ли факторы производства,
израсходованные при выполнении этих услуг, из других сфер, где их
использование могло бы обеспечить предоставление более ценных услуг?
Для частного предприятия, стремящегося к получению прибыли, критерием является
отношение людей. Полезность предоставляемых услуг доказана тем, что достаточно
большое число граждан готово платить запрашиваемую за них цену. Не может быть
никакого сомнения в том, что покупатели считают полезными услуги,
предоставляемые булочниками. Они готовы платить цену, запрашиваемую за хлеб.
При этой цене производство хлеба обычно расширяется до тех пор, пока не
наступит насыщение, т.е. до тех пор, пока дальнейшее расширение не станет
отвлекать факторы производства из отраслей промышленности, на продукцию
которых существует более интенсивный спрос потребителей. Взяв в качестве
ориентира мотив получения прибыли, свободное предпринимательство
приспосабливает свою деятельность к пожеланиям людей. Мотив получения прибыли
заставляет каждого предпринимателя оказывать те услуги, которые потребители
считают наиболее необходимыми. Ценовая структура рынка говорит
предпринимателям, насколько они свободны в выборе той или иной отрасли для
своих капиталовложений.
Но если государственным предприятием станут управлять, не обращая внимания на
прибыль, поведение людей перестанет служить критерием его полезности. Если
центральные или муниципальные власти полны решимости продолжать производство,
независимо от того, что эксплуатационные затраты не окупаются денежными
поступлениями от покупателей, то где может быть найден критерий полезности
оказываемых услуг? Как мы можем узнать, не слишком ли велик дефицит, связанный
с этими услугами? И как выяснить, нельзя ли сократить дефицит, не снижая
ценности услуг?
Частный бизнес обречен, если его деятельность приносит одни убытки и нет
способов исправить ситуацию. Его нерентабельность является доказательством
ненужности. Частное предприятие не может пренебречь этим приговором и
продолжать дело. Управляющий убыточным заводом, может объяснить свою неудачу и
попросить за нее прощения. Но такие извинения бесполезны; они не могут
предотвратить того, что от неудачного проекта, в конце концов, откажутся.
С государственным предприятием дело иное. Здесь появление дефицита не
считается доказательством несостоятельности. Управляющий не несет за это
ответственности. Его хозяин, государство, поставило себе целью продавать по
такой низкой цене, что убытки стали неизбежными. Но если государство
ограничивает свое вмешательство установлением фиксированной продажной цены, а
все остальное предоставляет управляющему, то это дает ему полную свободу
доступа к фондам казначейства.
Важно понимать, что наша проблема не имеет никакого отношения к предотвращению
преступных злоупотреблений властью со стороны управляющего. Мы исходим из
того, что центральное правительство и муниципалитет назначили честного и
способного управляющего, и что моральный климат в стране или городе и
организация интересующего нас заведения обеспечивают удовлетворительную защиту
от каких-либо преступных действий. Перед нами совершенно иная проблема. Она
возникает в связи с тем, что любая услуга может быть усовершенствована путем
увеличения затрат. Какими бы отличными ни были больница, метро или система
водоснабжения, управляющий всегда знает, как он мог бы усовершенствовать
услуги при доступе к необходимым фондам. Ни одна из человеческих потребностей
не может быть удовлетворена столь полно, что какое-либо дальнейшее
усовершенствование станет невозможным.
Каждый специалист стремится обеспечить более полное удовлетворение
потребностей только в своей особой сфере деятельности. Он не должен и не может
думать об ограничениях, которые расширение его предприятия наложит на
удовлетворение других видов потребностей. Директор муниципальной больницы не
обязан отказываться от какого-либо улучшения своего учреждения, если это будет
препятствовать улучшению работы метрополитена, и наоборот. Честный и умелый
управляющий как раз и должен стремиться к максимальному улучшению качества
услуг, предоставляемых его предприятием. Но поскольку он не связан
соображениями финансового успеха, осуществляемые им затраты лягут тяжелым
бременем на государственную казну. Он превратится в своего рода
безответственного растратчика денег налогоплательщиков. Поскольку этого нельзя
допустить, государство должно позаботиться о подробной регламентации
управления. Оно должно точно определить качество и объем предоставляемых услуг
и продаваемых товаров, оно должно разработать подробные инструкции
относительно того, какие методы следует использовать при покупке материальных
факторов производства, при найме и вознаграждении рабочей силы. Поскольку счет
прибылей и убытков не служит критерием успеха или неудачи управления,
единственным способом заставить управляющего отвечать перед его хозяином, т.
е. перед казначейством, будет ограничить свободу его действий правилами и
предписаниями. Если он считает целесообразным истратить больше, чем позволяют
инструкции, он должен подать заявку на дополнительное выделение денег из
бюджета. В этом случае право решения остается за его хозяином --
правительством или муниципалитетом. Как бы то ни было, такой управляющий
является не администратором коммерческого предприятия, а бюрократом, т. е.
должностным лицом, которое обязано соблюдать многочисленные инструкции.
Критерием хорошего управления будет не одобрение покупателей, выражающееся в
избытке выручки над затратами, а строгое соблюдение определенного набора
бюрократических правил. Верховным законом управления является подчинение этим
правилам.
Правительство или городской совет будут, конечно, стремиться разрабатывать
такие правила, которые сделали бы предоставляемые услуги максимально
полезными, а дефицит -- не выше максимально допустимой, с их точки зрения,
величины. Но это не отменяет бюрократического характера руководства делами.
Управляющие обязаны подчиняться определенному набору инструкций; только это
имеет значение. Управляющий не отвечает за результаты своей деятельности, если
его поступки правильны с точки зрения инструкций. Его основной целью не может
быть эффективность как таковая, ею является эффективность в рамках соблюдения