как пожелают; они становятся сатрапами. Верховный владыка может избавиться от
них и назначить преемника. Но это не поможет делу. Вскоре новый правитель
также становится почти независимым сатрапом. То, что некоторые критики --
несправедливо -- утверждают по отношению к представительной демократии, а
именно, что народ обладает верховной властью только в день выборов, в самом
буквальном смысле верно по отношению к такой деспотической системе; монарх
обладает верховной властью в провинциях только в тот день, когда он назначает
нового правителя.
Чем положение такого наместника провинции отличается от положения управляющего
филиалом деловой фирмы? Управляющий всей фирмой передает филиал в распоряжение
вновь назначенному управляющему и сопровождает это одним единственным
указанием: "Получай прибыль". Этого распоряжения, выполнение которого
постоянно контролируется посредством отчетности, вполне достаточно для того,
чтобы подчинить филиал интересам всей фирмы и придать действиям его
управляющего то направление, которое считает необходимым центральный
управляющий. Но если деспот, для которого единственным принципом правления
является его собственное произвольное решение, назначает правителя и говорит
ему: "Будь моим представителем в этой провинции", -- он делает его произвол
высшим законом в этой провинции. Он отказывается, по крайней мере, временно,
от своей собственной власти в пользу наместника.
Чтобы избежать этого, монарх пытается ограничить полномочия наместника,
отдавая различные директивы и указания. Кодексы, указы и акты говорят
наместникам провинций и их подчиненным, что следует делать, если возникнет та
или иная проблема. Их свобода принимать решения теперь ограничена; их
первоочередный долг теперь состоит в том, чтобы соблюдать предписания. Верно,
что их произвол, в той мере, в какой должны действовать предписания, теперь
ограничен. Но в то же время изменяется и весь характер управления. Они больше
не стараются, как можно тщательнее рассмотреть каждый случай; они больше не
стремятся найти наиболее подходящее решение для каждой проблемы. Их главная
забота -- соблюдать правила и предписания, независимо от того, разумны ли они
или могут привести к результатам, противоположным тому, что было задумано.
Главное достоинство должностного лица -- исполнять законы и указы. Он
становится бюрократом.
Бюрократия в демократической системе
ТО же самое, в основном, справедливо и для демократического правления.
Часто утверждают, что бюрократия несовместима с демократическим правлением и
институтами. Это заблуждение. Демократия предполагает верховенство закона, В
противном случае должностные лица были бы неограниченными и своевольными
деспотами, а судьи -- непостоянными и капризными кади [духовное лицо в ряде
стран, где мусульманство признано государственной религией, осуществляющее
единоличное судопроизводство на основе шариата -- свода религиозно-этических и
правовых предписаний ислама]. Двумя основными опорами демократического
правления являются главенство закона и бюджет. <Это не определение
демократического правления, а описание административных методов
демократического правления. Определение демократического правления таково: это
система правления, при которой управляемые имеют право регулировать прямо,
через плебисцит, или косвенно, через выборы, осуществление законодательной и
исполнительной власти и подбор высших должностных лиц.>
Главенство закона означает, что ни судья, ни какое-либо должностное лицо не
имеет права вмешиваться в дела и обстоятельства жизни частного гражданина,
если только действующий закон не требует от них этого или не дает им на это
полномочий. Nulla poena sine lege -- "никаких наказаний, кроме
санкционированных законом". Именно неспособность нацистов понять важность
этого фундаментального принципа делает их антидемократичными. В тоталитарной
системе гитлеровской Германии судья должен выносить свои решения исходя из das
gesunde Volksempfinden, то есть исходя из здравых представлений народа.
Поскольку судье приходится решать, какие представления народа здравы, в суде
он обладает такой же неограниченной властью, как вождь первобытного племени.
Действительно опасно, если негодяй избегает наказания потому, что закон
несовершенен. Но это меньшее зло по сравнению с судебным произволом. Если
законодатели признают закон неполноценным, они могут заменить менее удачный
закон на более удачный. Они являются доверенными лицами верховного правителя
-- народа; в таком качестве они обладают верховной властью и ответственны
перед избирателями. Если избиратели не одобряют методы, применяемые их
представителями, они на следующих выборах изберут других людей, лучше знающих,
как приспособить свои действия к воле большинства.
Аналогичным образом обстоят дела и с исполнительной властью. Здесь также
существует только одна альтернатива -- деспотическое правление своевольных
чиновников или правление народа, осуществляемое посредством соблюдения
законов. Это эвфемизм -- называть правление, при котором высшие руководители
вольны делать все, что они сами сочтут наиболее полезным для общества
государством, благосостояния и противопоставлять его государству, в котором,
исполнительная власть связана законом и граждане могут в суде защитить свои
права от незаконных посягательств властей. Так называемое "государство
благосостояния" в действительности является тиранией тех, кто находится у
власти. (Следует, между прочим, отдавать себе отчет в том, что даже
деспотичное государство не может обойтись без предписаний и бюрократических
указаний, если оно не хочет выродиться в хаотический режим местных царьков и
распасться на множество мелких деспотий.) Целью конституционного государства
также является общественное благосостояние. Характерная черта, отличающая его
от деспотии, состоит в том, что не власти, а законно избранные народные
представители должны решать, что более всего полезно для общества. Только эта
система обеспечивает верховенство народа и гарантирует его право на свободное
волеизъявление. При такой системе граждане обладают верховной властью не
только в день выборов, но также и между выборами.
Исполнительная власть в демократическом обществе ограничена не только законом,
но и бюджетом Демократический контроль -- это бюджетный контроль. Ключи от
казначейства находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не
должно быть истрачено без согласия парламента. Использовать государственные
средства на цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом.
В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом
соответствии с законом и бюджетом. В обязанности служащих администрации и
судей не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения
общественного благосостояния и как должны расходоваться государственные
средства. Это задача верховной власти, народа и его представителей. Суды,
различные административные учреждения, армия и военно-морской флот выполняют
то, что им предписывают закон и бюджет. Политику определяют не они, а те, кто
обладает верховной властью.
Большинство тиранов, деспотов и диктаторов искренне убеждены, что их правление
выгодно народу, что их власть существует для народа. Нет необходимости