заниматься изучением того, насколько хорошо обоснованы эти заявления господ
Гитлера, Сталина и Франко. Тем не менее, их система -- это не правление
народа, не правление, осуществляемое народом. Она не демократична, а
авторитарна.
Утверждение, что бюрократическое управление является обязательным инструментом
демократического правления, парадоксально. Многие с ним не согласятся. Они
привыкли считать демократическое правление наилучшей системой правления, а
бюрократическое управление -- одним из самых больших зол на земле. Как же эти
две вещи, одна -- хорошая, другая -- плохая, могут быть связаны друг с другом?
Более того, Америка -- это старая демократия, и разговоры об опасностях
бюрократии представляют собой новое явление для этой страны. Только в
последние годы люди осознали угрозу, исходящую от бюрократии, и стали считать
ее не инструментом демократического правления, а, напротив, злейшим врагом
свободы и демократии.
В ответ на эти возражения мы должны вновь повторить, что бюрократия сама по
себе не является ни плохой, ни хорошей. Это метод управления, который может
применяться в различных сферах человеческой деятельности. Существует область,
а именно, аппарат государственного управления, где бюрократические методы
являются необходимостью. То, в чем многие люди в наши дни видят зло, -- не
бюрократия как таковая, а расширение сферы, в которой применяется
бюрократическое управление. Такое расширение -- неизбежное следствие
прогрессирующего ограничения свободы частного гражданина, тенденции к замене
частной инициативы государственным контролем, характерной для современной
экономической и социальной политики. Люди обличают бюрократию, но на самом
деле они имеют в виду попытки превратить государство в социалистическое и
тоталитарное.
В Америке всегда существовала бюрократия. Управление таможней и
дипломатической службой всегда осуществлялось в соответствии с
бюрократическими принципами. Для нашего же времени характерно расширение
государственного вмешательства в сферу бизнеса и во многие другие сферы
деятельности граждан. А это приводит к замене управления, основанного на
мотиве получения прибыли, бюрократическим управлением.
Основные черты бюрократического управления
ЮРИСТЫ, философы и политики смотрят на верховенство закона иначе, чем это
делается в настоящей книге. С их точки зрения, основная функция закона состоит
в том, чтобы ставить предел праву властей и судов в нанесении ущерба частному
гражданину и ограничении его свободы. Если власти наделяются правом заключать
в тюрьму и даже убивать людей, необходимо ограничить и четко определить это
право. В противном случае чиновник или судья превратились бы в не отвечающих
за свои поступки деспотов. Закон определяет, при каких обстоятельствах судья
имеет право и обязан вынести приговор, а полицейский -- применить оружие.
Закон защищает людей от произвола должностных лиц.
Угол зрения в этой книге несколько иной. Мы имеем здесь дело с бюрократией,
как принципом административной техники и организации. Правила и предписания
рассматриваются не просто как средства защиты людей и обеспечения гражданских
прав и свобод, но как средства исполнения воли верховной власти. Необходимость
ограничивать свободу действий подчиненных существует во всякой организации.
Любая организация распалась бы в отсутствие таких ограничений. Наша задача
состоит в том, чтобы выявить характерные черты бюрократического управления,
отличающие его от коммерческого управления.
Бюрократическое управление -- это управление, которое должно следовать
детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью
вышестоящего органа. Обязанность бюрократа -- выполнять то, что велят ему эти
правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными
убеждениями ограничена.
Коммерческим управлением движет мотив получения прибыли. Цель коммерческого
предприятия -- добиться прибыли. Поскольку при помощи бухгалтерского учета
успех или неудача в достижении этой цели могут быть установлены для любой из
его частей, появляется возможность децентрализовать как управление, так и
отчетность, не ставя под угрозу единство деловых операций и достижение их
целей. Ответственность может быть разделена. Нет необходимости ограничивать
свободу действий подчиненных какими-либо правилами и предписаниями кроме тех,
которые лежат в основе всей деловой активности, а именно: все операции должны
приносить прибыль.
Цели государственного управления не могут быть выражены в денежных единицах и
не поддаются проверке методами бухгалтерского учета. Возьмите такую
общенациональную полицейскую систему как ФБР [Федеральное бюро расследований
-- одно из ведомств Министерства юстиции США, основанное в 1908 году для
расследования нарушений федеральных законов, в том числе преступлений,
подлежащих наказанию по федеральным законам]. Нет критерия, чтобы определить,
не были ли излишними затраты, сделанные каким-либо из его региональных или
местных подразделений. Расходы полицейского участка не возмещаются в
результате успешного управления его деятельностью и не изменяются в
зависимости от достигнутых успехов. Если глава всего Бюро предоставил бы
руководителям подчиненных ему подразделений полную свободу в отношении
денежных расходов, результатом стало бы крупное увеличение затрат, поскольку
каждый из них с энтузиазмом взялся бы улучшать работу своего подразделения.
Глава Бюро был бы не в состоянии удержать расходы в рамках сумм, выделенных
народными представителями, или вообще в каких-либо рамках. Вовсе не
педантичность порождает административные предприятия, устанавливающие, сколько
именно каждое местное государственное учреждение может истратить на уборку
помещения, ремонт мебели, освещение и отопление. В рамках коммерческой фирмы
такие вещи без колебаний можно оставить на усмотрение управляющего,
отвечающего за местное отделение фирмы. Он не истратит больше, чем нужно,
поскольку это, так сказать, его деньги; если он будет попусту тратить деньги
фирмы, он поставит под угрозу прибыль данного филиала и тем самым, косвенным
образом, нанесет ущерб своим собственным интересам. Другое дело -- местный
руководитель государственного учреждения. Расходуя больше денег, он может,
зачастую очень часто, улучшить результаты своей деятельности. Быть экономным
его можно заставить только строгими предписаниями.
В сфере государственного управления не существует связи между доходами и
расходами. Государственные службы только расходуют деньги; незначительный
доход, извлекаемый из некоторых специальных источников (например, от продажи
печатной продукции государственной типографии), носит более или менее
второстепенный характер. Доход, извлекаемый в виде таможенных тарифов и
налогов, не "производится" административным аппаратом Его источником является
закон, а не деятельность таможенников и сборщиков налогов. Нет никакой заслуги
сборщика внутренних государственных доходов в том, что жители его округа
богаче и платят более высокие налоги, чем жители другого округа. Время и
усилия, нужные для сбора налогов, не зависят от объема облагаемого налогами