относятся к товарам и услугам как таковым, а не к тем, кто их предоставляет.
Взаимосвязь "продавец--покупатель", так же как и взаимоотношение
"работодатель--наемный работник" в бизнесе, ориентированном на получение
прибыли, носят чисто практический и безличный характер. Это сделки, из которых
обе стороны извлекают выгоду. Они помогают друг другу зарабатывать средства к
жизни. Но в бюрократической организации дело обстоит иначе. Там взаимосвязь
между начальником и подчиненным носит личный характер. Подчиненный зависит от
того, как начальник оценивает его самого, а не его работу. До тех пор, пока
конторский служащий может рассчитывать на получение работы в частном бизнесе,
эта зависимость не может стать настолько гнетущей, чтобы определять весь
характер поведения служащего. Но современная тенденция к общей бюрократизации
меняет дело.
До последних лет бюрократ как особый тип человеческого существа не был
известен в Америке. Различные бюрократические учреждения существовали всегда и
по необходимости они управлялись бюрократическими методами. Однако не
существовало многочисленного класса людей, считающих работу в государственных
учреждениях своим исключительным призванием. Шел постоянный обмен кадрами
между государственными и частными заведениями. С появлением законов о
гражданской, службе государственная служба стала профессиональной карьерой. [В
США, как и в некоторых других англоязычных странах, работа в государственном
аппарате именуется гражданской службой (civil service).] Назначение на
должность стало основываться на экзаменах и перестало зависеть от политической
принадлежности претендентов. Многие оставались в государственных учреждениях
на протяжении всей жизни. Но они сохраняли свою личную независимость,
поскольку всегда могли рассчитывать на возвращение в частный бизнес.
В континентальной Европе дело обстояло по-другому. Там бюрократы давно
оформились в единую группу. Только для немногих выдающихся людей был
практически возможен возврат к частной деятельности. Большинство из них
оказывалось на всю жизнь связанными со своими учреждениями. В их среде
сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушел из мира
бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом
была иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от
милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не
только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен
также должны соответствовать их положению и особому -- неписанному -- кодексу
поведения, приличествующего Staatsbeamter или fonctionnaire [Staatsbeamter
(нем.), fonctionnaire (фр.) -- государственный служащий]. Ожидалось, что они
будут одобрять политическую линию того кабинета министров, который в этот
момент окажется у власти. Как бы то ни было, их возможности поддерживать
партию оппозиции были существенно ограничены.
Возникновение многочисленного класса таких людей, зависевших от государства,
создало серьезную угрозу сохранению конституционных институтов. Были
предприняты попытки защитить отдельного служащего от произвола его
начальников. Но единственным результатом, которого удалось достичь, стало
ослабление дисциплины и все большая небрежность при исполнении служебных
обязанностей.
Америка -- новичок в области бюрократии. В этом деле она накопила гораздо
меньше опыта, чем страны классической бюрократии -- Франция, Германия, Австрия
и Россия. В Соединенных Штатах все еще склонны переоценивать пользу от правил,
регулирующих гражданскую службу. Такие правила требуют, чтобы желающие
работать в ней достигли определенного возраста, закончили определенные учебные
заведения и сдали определенные экзамены. Для получения более высоких
должностей и более высоких окладов необходимо в течение определенного времени
занимать более низкие должности и сдавать новые экзамены. Очевидно, что все
эти требования касаются вещей более или менее поверхностных. Нет необходимости
указывать на то, что посещение определенных учебных заведений, экзамены и
годы, проведенные на младших должностях, совершенно необязательно
подготавливают человека к работе на более высоких должностях. Этот механизм
отбора иногда не позволяет получить место наиболее компетентным людям и не
всегда предотвращает назначение абсолютно некомпетентного человека. Но самым
неблагоприятным последствием является то, что основной заботой служащего
становится соблюдение этих и других формальностей. Они забывают, что их работа
заключается в том, чтобы как можно лучше выполнять порученные им обязанности.
В надлежащим образом организованной системе государственной гражданской службы
получение более высоких должностей зависит, главным образом, от выслуги лет.
Руководители государственных учреждений -- это, в основном, пожилые люди,
которые знают, что через несколько лет их уволят на пенсию. Проведя большую
часть жизни в положении подчиненных, они лишились энергии и инициативы. Они
избегают нововведений и улучшений и на любой проект преобразований смотрят как
на нарушение своего спокойствия. Их непреклонный консерватизм сводит на нет
все попытки правительства приспособить данную службу к изменившимся условиям.
На министра они глядят свысока как на непрофессионала, не имеющего никакого
опыта. Во всех странах с прочно утвердившейся бюрократией люди обычно
говорили: "Правительства приходят и уходят, а учреждения остаются".
Было бы ошибкой объяснять несостоятельность европейской бюрократии
интеллектуальными и нравственными недостатками служащих. Во всех этих странах
было немало добропорядочных семей, отпрыски которых выбирали бюрократическую
карьеру потому, что искренне желали служить своему народу. Поступление на
государственную службу 6ыло пределом мечтаний для одаренного бедного юноши,
стремившегося улучшить свое положение в жизни. Многие из самых талантливых и
благородных представителей интеллигенции служили в государственных
учреждениях. По престижу и социальному положению государственные служащие были
значительно выше всех других слоев населения, за исключением армейских
офицеров и представителей старейших и богатейших аристократических семей.
Многие государственные служащие написали превосходные труды по проблемам
административного права и статистики. Некоторые из них были блестящими
писателями или музыкантами. Другие вступали в сферу политики и становились
выдающимися партийными деятелями. В своем большинстве бюрократы были, конечно,
достаточно посредственными людьми. Но нет сомнений, что в рядах
государственных служащих находилось немало людей одаренных.
Несостоятельность европейской бюрократии, безусловно, нельзя объяснить
неспособностью служащих. Она предопределена неизбежными недостатками любого
руководства государственными делами. Отсутствие критериев, которые могли бы
безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных
обязанностей, создает неразрешимые проблемы. Это убивает амбиции, уничтожает
инициативу и стимулы делать больше необходимого минимума. Это заставляет
бюрократа следить за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом.
-------------------------------------------------------------------------------

Бюрократическое управление государственными предприятиями