ожиданиям.
Позитивная программа банковской реформы была, кроме того, призвана создать
институт, способный выступить в роли фискального агента государства [см.
Parker Willis, "The Federal Reserve System", Book I, Chapter 2]. Казначейство
обладало целым столетием опыта хранения своих средств то в собственных
хранилищах, то в разнообразных банках, как национальных, так и отдельных
штатов, причем с риском не получить свои средства обратно в случае
неплатежеспособности этих банков. Опыт этот диктовал необходимость
сосредоточиться на поиске такого депозитария, который бы не содержал в себе
пороки уже опробованных подходов. В других странах необходимые услуги такого
сорта предоставлялись центральным банком.
Еще одной особенностью американской системы, которую реформаторы надеялись
наконец-то ликвидировать, была дороговизна приема чеков. Большая часть
американских банков, как правило, требовала с клиентов уплаты некоторой суммы,
сопровождавшей прием банками своих же собственных чеков и получившей название
"издержек обмена". Утверждалось, что эта сумма была призвана покрывать
издержки уплаты по чекам на значительном удалении от банка, поскольку для
этого банк вынужден был либо перемещать наличные деньги на значительное
расстояние, либо все время держать их наготове в каком-то удаленном центре.
Разумеется, сумма, которую на практике банк мог потребовать от клиента, была
гораздо выше его реальных затрат. Как бы то ни было, существовавшая система,
без сомнения, обладала существенными резервами для снижения реальных издержек
за счет снижения объема перемещаемых средств. [Федеральная Резервная Система
была, в частности, призвана обеспечить уплату по чекам согласно их номиналу.
Двенадцать Федеральных Резервных Банков вместе со своими отделениями хранят у
себя резервы банков-членов, и эти резервы выступают в роли клиринговых
балансов. Для уплаты чек может быть предъявлен в ближайший Федеральный
Резервный Банк, и, если банк, на который этот чек выписан, является членом той
же самой Федеральной Резервной территории, чек может оплачен немедленно. Если
же чек покидает пределы территории, соответствующий Федеральный Резервный Банк
берет на себя все необходимые издержки перемещения денег. Кроме того, эта
система оказывает давление и на те банки, которые в нее не входят: Федеральные
Резервные Банки не имеют дело с чеками банков, отказывающиеся принимать их по
номиналу.]
Заключительный аккорд набиравшего силы движения за банковскую реформу
прозвучал во время кризиса 1907 г. Еще не было единства мнения по поводу
главного недостатка существовавшей системы: то ли таковым было положение с
эмиссией банкнот, то ли отсутствие системы отделений, то ли норматив
обязательных резервов. В целом же, подавляющее большинство выступало за
учреждение некоторой кооперативной организации банков, способной предоставить
резервные средства для финансирования банков в условиях паники. Симпатии
властей оказались на стороне идеи о том, что необходимые изменения могли быть
наилучшим образом осуществлены посредством учреждения центрального
эмиссионно-резервного банка [см. "Report of the Comptroller of the Currency",
1907, p. 71--79]. Тем не менее, даже после кризиса 1907 г. оппозиция введению
реальной центральной банковской системы была все еще сильна. Мнение о том, что
проблемы могли быть решены через создание специальной организации с чисто
спасательными функциями, было весьма широко распространено. Это же мнение
послужило основой для принятого в 1908 г. Закона Олдрича-Вриланда
(Aldrich-Vreeland Act). Закон предусматривал эмиссию специальных денежных
средств в случае возникновения экстренных ситуаций. Для обеспечения этой
эмиссии могли использоваться любые ценные бумаги, помимо государственных
облигаций. Кроме того, Законом впервые разрешалось использование в качестве
обеспечения выпуска банкнот коммерческих векселей (commercial bills). Закон
также гласил, что отныне все банки имеют право учреждать добровольные
ассоциации, в которые банки-члены могли вносить любые ценные бумаги (включая
коммерческие векселя), а под обеспечение этих бумаг выпускать дополнительное
количество банкнот. Все банки, принадлежавшие к ассоциации, несли
индивидуальную и солидарную ответственность за погашение этой дополнительной
эмиссии. Национальным банкам, кроме того, было предоставлено право обращаться
к Контроллеру за правом дополнительного выпуска банкнот под обеспечение
различными активами, а не только облигациями Соединенных Штатов.
Этот же Закон учредил Национальную Комиссию по Денежному Обращению (National
Monetary Commission), призванную следить за ходом банковской реформы. Комиссия
просуществовала четыре года, на протяжении которых она не только проводила
исследования банковской системы Соединенных Штатов, но и изучала практический
опыт тех европейских стран, чьи банковские системы имели централизованное
устройство. Тот факт, что этим странам удалось избежать глобальных
приостановок денежных выплат, относился Комиссией на счет силы центральных
банковских институтов, концентрации и мобилизации резервов, а также их
своевременного использования во время кризисов. Особая роль в регулировании
денежного рынка отводилась кредитной политике центральных эмиссионных банков
[см., например, Paul M. Warburg, "The Discount System in Europe" (U. S.
Monetary Commission); cм. также "Interviews on the Banking and Currency
Systems of England, Scotland, France, Germany, Switzerland and Italy" (U. S.
Monetary Commission)]. Опубликованные Комиссией работы склонили реформаторов в
пользу постоянно действующей централизованной организации, которая бы
выпускала бумажные деньги на основе золота и коммерческих обязательств,
действовала в качестве кредитора в последней инстанции и, кроме того,
контролировала рынок кредита через ставку процента и операции на открытом
рынке.
В конце концов, результатом рекомендаций Комиссии стало создание Федеральной
Резервной Системы. По своей структуре она значительно отличалась от
центральных банков европейских стран. В ее состав входили двенадцать
региональных Федеральных Резервных Банков, в структуре собственности которых
значительное место принадлежало банкам, получившими членство в новой системе и
внесшим в нее свой капитал. Все национальные банки должны были в обязательном
порядке вступить в Федеральную Резервную Систему. Этим банкам, деятельность
которых координировалась Федеральным Резервным Советом, были переданы функции
эмиссии банкнот и хранения резервов банков-членов, а также кредитная
деятельность через повторное размещение своих капиталов среди банков-членов.
Ретроспективный взгляд на предпосылки создания Федеральной Резервной Системы и
сопутствующие этому обстоятельства дает основания предположить, что
значительная, а может быть, и большая часть дефектов американской банковской
системы могла быть, в принципе, более естественно разрешена другими средствами
без учреждения центрального банка. Как таковое, отсутствие центрального банка
вовсе не являлось корнем зла, и, хотя его учреждение определенно привело к
частичному решению проблем, которые по техническим либо политическим причинам
не могли быть решены другими средствами, Федеральная Резервная Система так и
не смогла ничего поделать с некоторыми фундаментальными недостатками системы: