Естественно, что взятые банками кредитные обязательства поставили возможность
возобновления выплат под большое сомнение, в результате чего первоначально
намеченная дата была перенесена. Для этого понадобился еще один закон,
который, в обмен на дальнейшую подписку на правительственный займ, позволил
банкам не выплачивать деньги в течение всего периода погашения этого займа.
Этот срок мог официально растянуться еще на пять лет [Gallatin, "Suggestions
on the Banks and Currency of the Several United States", p. 49].
Убытки, понесенные федеральным казначейством в результате приостановки выплат
в 1836 г. и 1839 г., вызвали появление предложений о независимости
казначейства от банков.
Начиная с 40-х годов, в функционировании банковского бизнеса на уровне штатов
наблюдались признаки улучшения. Большинство штатов уже преуспело к тому
времени в выработке законодательства, обеспечившего уплату учредителями
уставных капиталов банков. Более трудной задачей было успешно противостоять
экспансионистским тенденциям, а также защитить владельцев банкнот от возможных
потерь в случае прекращения банками выплат по ним. Главным недостатком
американской банковской системы в целом было то, что банкноты возвращались к
своим эмитентам для погашения через очень большие промежутки времени. Одной из
первых и наиболее успешных попыток сделать погашение банкнот более частым
стала добровольная система, созданная в Массачусетсе под началом Саффолк Бэнк
(Suffolk Bank of Massachusetts). Банкноты циркулировали на значительном
расстоянии от выпускавших их банков с дисконтом, который зависел от степени
сложности их доставки для погашения. Чем меньше был шанс того, что они будут
выставлены к оплате, тем больше была масса банкнот, которую банк мог выпустить
в обращение без риска для собственного положения. Из-за отсутствия какого бы
то ни было механизма сбора банкнот банки стали сознательно располагаться вдали
от важнейших центров бизнеса. В Массачусетсе ситуация была именно такой.
Неожиданно бостонские банки обнаружили в своем положении существенные изъяны,
потому что провинциальным банкам удалось поставить под свой контроль
практически все обращение ценных бумаг в штате, включая и сам Бостон.
Значительное число провинциальных банкнот так никогда и не возвращалось в
выпустившие их банки, продолжая беспрепятственно циркулировать в Бостоне с
определенным дисконтом. Бостонские банки предприняли несколько попыток
упорядочения доставки банкнот в банки-эмитенты для погашения. Наиболее
успешной из них оказалась система Саффолк Бэнк [создана в 1819 г.].
Провинциальные банки Новой Англии должны были положить на свои счета в Саффолк
Бэнк постоянный депозит в размере 5 тыс. долл. плюс сумму, достаточную для
погашения банкнот, попадавших в Бостон. Саффолк обязался принимать по номиналу
банкноты этих банков, в то время как банкноты банков, не пожелавших войти в
систему, должны были доставляться для погашения непосредственно в
банк-эмитент. Более того, Саффолк Бэнк отказывал во вступлении в его
клиринговое агентство тем банкам, чья добросовестность вызывала хоть малейшие
сомнения. Эта система привела к желаемому результату -- уменьшению масштабов
циркуляции провинциальных банков.
Кроме того, в 1843 г. законодательные органы Массачусетса приняли закон,
направленный на стимулирование более частого возврата банкнот. Он запрещал
банкам выдавать из своей кассы какие бы то ни было банкноты, за исключением
своих собственных. Схожий закон был принят и в штате Луизиана. Остальные штаты
установили штрафы в случае неспособности банка оплачивать банкноты
металлическими деньгами по первому требованию. Штрафы взимались либо в форме
пропорционального налога с суммы невыплаченных платежей, либо через вменение
банку-нарушителю ответственности за нарушение чартера. Последняя мера была бы
наиболее эффективна, если бы ее применяли последовательно. Во многих штатах
также начали законодательно регулировать минимум резервов. Наиболее жесткими
были нормативы Луизианы, предусматривавшие поддержание банками денежного
резерва в размере одной трети от суммы выпущенных банкнот и депозитов.
В других случаях усилия были направлены не столько на предотвращение самой
избыточной эмиссии н обеспечение приема банкнот по первому требованию, сколько
на гарантии защиты владельцев банкнот в случае приостановки выплат в
результате такой избыточной эмиссии. Ряд штатов ввели в практику
предварительный залог имущества банков. Другой мерой было установление двойной
ответственности, при которой акционеры банка отвечали за его долга в пределах
суммы, равной стоимости принадлежащих им акций, после вычета их реального
вклада в капитал банка. Наиболее амбициозной схемой стала система
Нью-йоркского Фонда Страхования (New York Safety-Fund) [учрежден в 1829]. Это
была система принудительного страхования банков на случай отсутствия у тех
возможностей выполнить свои обязательства. Банки вносили свои вклады в фонд,
средства которого шли на покрытие долгов неплатежеспособных банков в той мере,
в которой сумма ж обязательств превосходила величину активов. Разумеется, в
рамках этой системы существовала тенденция субсидирования слабых институтов за
счет сильных и расчетливо управляемых банков. Это усиливалось тем
обстоятельством, что размеры страховых взносов определялись не на основе
реального риска деятельности того или иного банка, а рассчитывалась просто как
процент от его уставного капитала. Другим нежелательным эффектом было
ослабление общественного контроля за деятельностью банков, что провоцировало
многие из них идти на риск более крупных эмиссий. В 1841--1842 гг. 11 банков
из числа входивших в фонд страхования разорились, фонд был опустошен, а
платежеспособным банкам пришлось увеличить взносы. Кроме того, будущие вклады
в кассу фонда были отданы в залог под новый выпуск, средства от которого тоже
использовались для пополнения фонда. После банкротства фонда в 1842 г. он стал
служить в качестве инструмента страхования одних только банкнот, не покрывая
более депозитную сферу, но и в этом качестве оказался неэффективен. [Фонд был
окончательно закрыт в 1866 г.]
Мы видели, что на протяжении первых 50 лет своего развития банковская сфера
Соединенных Штатов, или, по крайней мере, большая ее часть, не была открыта
для доступа в нее новых банков. Однако, начиная с 1838 г., в политике ряда
штатов произошли изменения, сделавшие возможным учреждение банков без чартера.
Начало новой политики ознаменовалось принятием штатом Нью-Йорк в 1838 г. так
называемого Закона о Свободном Банковском Режиме (Free-Banking Law). В
соответствии с этим законом, любому человеку либо ассоциации людей
предоставлялись эмиссионные права при условии депонирования в офисе
Контроллера (Контроллер [Comptroller] -- высшее финансовое должностное лицо
Соединенных Штатов... -- прим. перев.) ценных бумаг определенного вида на
сумму эмиссии.
Для депонирования могли быть использованы любые акции Соединенных Штатов и
отдельных штатов, утвержденные Контроллером. Сюда же относились некоторые виды
облигаций и закладных под недвижимость. В случае если банк оказывался не в
состоянии платить по своим банкнотам, Контроллер продавал заложенные ценные
бумаги и погашал банкноты. Первым результатом дарованной свободы стал огромный
наплыв желающих немедленно учредить свой банк.